בינוי מעונות יום ביישובים הערבים - חסמים והמלצות מדיניות

נייר עמדה המוגש לוועדה בין-משרדית לבחינת מצב מעונות היום

1. רקע

בנייר זה נתמקד במחסור החמור במעונות יום ברשויות המקומיות הערביות ובחסמים המייצרים אותו ונציג המלצות מדיניות לפתרון הבעיה.

על פי דוח משרד הכלכלה משנת 2016, כ- 16% מהילדים בגילאים 3 חודשים עד 3 שנים ברשויות המקומיות הערביות מתחנכים במסגרות מפוקחות (מעונות יום ומשפחתונים), לעומת כ- 28% מהילדים בגילאים אלה ברשויות המקומיות היהודיות. הפערים במעונות יום בלבד גדולים אף יותר, ברשויות מקומיות יהודיות יש מעון יום לכל 200 ילדים, ואילו ברשויות המקומיות הערביות יש מעון יום לכל 990 ילדים.  מדובר בפער אדיר (פי 5) לרעת הרשויות הערביות. היעדר מסגרות חינוך מסובסדות ומפוקחות בגיל הרך ביישובים הערביים הוא אחד החסמים המשמעותיים בפני השתלבות של נשים ערביות בשוק התעסוקה. לכן, על מנת לצמצם פערים גבוהים בתעסוקת נשים ערביות נדרשים משרדי הממשלה לקדם במרץ בינוי מעונות יום ביישובים הערבים. עד היום הוקצו תקציבים לעניין זה, אך לא נעשה מספיק כדי להסיר חסמים בבינוי מעונות יום.

בדצמבר 2015 הממשלה קבעה, במסגרת החלטה 922, כי 25% מתקציב הבינוי יוקצה לרשויות המקומיות הערביות. בנוסף, נקבע כי במידה והרשויות המקומיות הערביות יעמדו בלוחות זמנים קצרים הם לא ידרשו למימון תואם. על אף הצעדים החיוביים הללו, חלק משמעותי מהתקציב אינו מנוצל. מיפוי החסמים שערכנו עלה כי שורש הבעיה נעוץ בהיעדר התייחסות הממשלה למצב הייחודי של הרשויות המקומיות הערביות. על משרדי העבודה והרווחה, האוצר, וגורמי התכנון מוטלת האחריות להתיר את חסמי העומק המונעים מהרשויות להקים/להרחיב את היצע מעונות היום ביישוביהן.להלן נפרט את החסמים שאיתרנו ואת המלצות המדיניות שלנו.

חסמים והמלצות מדיניות

מחסור בקרקע ציבורית ברשות המקומית הערביות:

בחלוקת תקציבים להקמת מעונות יום נקבע שרק רשויות מקומיות זכאיות למימון בהקמת מעונות יום, אמנם, הרשויות הערביות סובלות ממחסור רב בקרקע ציבורית זמינה שבבעלותם המקשה על איתור מגרש לבניית מעונות יום. בנוסף, על מנת לקבל תקציב לבינוי מעון יום, על הרשות להציג היתר בנייה המבוסס על תכנית מפורטת מאושרת. אולם תכניות מפורטות הן מצרך נדיר ותהליך אישורן מתמשך – דו"ח מבקר המדינה, מעלה כי "הליכי התכנון של קרקעות פרטיות נמשכים יתר על המידה, וחסרות תוכניות מאושרות שניתן לבנות מכוחן יחידות דיור".כתוצאה מכך, קיים מחסור בקרקע ציבורית זמינה לצרכי בנית מעונות יום. חסם המחסור בקרקע הציבורית משמעותי אף יותר, לאור העדר קריטריונים לפתרונות תכנוניים חלופיים, שכן הפרוגרמה לתכנון ולציוד מעונות יום קובעת סטנדרט אחיד של תכנון מעון בן 3 כיתות בקרקע זמינה בלבד.  לאור זאת אנו ממליצים על המהלכים הבאים:

– לבחון שיטות תקצוב המתירות את היוזמה לבינוי מעונות יום גם עבור ״גופים אחרים״/מפעילים

המלצה זו מתעצמת נוכח התמורות בהסדרים השוקיים של המסגרות החינוכיות לגיל הרך ביישובים הערבים המופעלים ע״י עמותות מקומיות קטנות אשר בבעלותן סמל הפעלה של מעונות יום או גני ילדים. ישנה סבירות גבוהה שעמותות אלו מחזיקות בנכס פרטי שבבעלותן. ואל מול מציאות של מחסור רב בקרקעות שבבעלות הרשות המקומית טמונה הזדמנות לתמוך במפעילים המעוניינים להרחיב את מספר הכיתות שבהפעלתן, וזאת תוך תיאום בינם לבין הרשות המקומית.

– להרחיב את הפרוגרמה לתכנון מעונות יום כך שתכלול פתרונות תכנוניים ייחודיים בשכונות הצפופות המאפיינים את היישובים הערבים.

בשנת 2016 פורסם המדריך הממשלתי להקצאת שטחים לצורכי ציבור. המדריך מתייחס לפתרונות בינוי בשכונות ותיקות וצפופות, כל שנדרש לעשות הוא לאמץ את חזונות המדריך תוך פירוט התנאים בהן יתקיימו כמו גם למשמעות התקציבית לביצוען בפתרונות כגון בנייה לגובה ושילוב עם מוסדות ציבור אחרים, הקמת כיתות בבניין מגורים בבעלות פרטית ועוד.

-לייצר תנאים בועדות תכנון המקדמים אישור לתכנון מפורט בזמן סביר. 

מאחר ואישור התכניות המפורטות בקרקע פרטית והליך הסדרת הבנייה הקיימת נמשך זמן רב, ועד היום רוב הבנייה הקיימת לא הוכשרה, מתעכבת התרת הבניה שבקרקע ציבורית/מופקעת. יש לבחון את החסמים בקידום תכניות הכוללות איחוד וחלוקה, תוך פיתוח כלים חברתיים ותכנוניים. כמו להגדיר כי תכניות מפורטות בקרקעות פרטיות ביישובים הערביים יבוצעו רק באחת מהועדות – המחוזית או המקומית, וכי לוועדה זו יינתנו כלים ומשאבים הדרושים לשם קידום תכניות אלה בזמן סביר.

• העדר נזילות תקציבית בידי הרשויות המקומיות הערביות להכנת והשלמת הליכי תכנון:

מרבית הרשויות המקומיות הערביות נמצאות במצוקה כלכלית ומקורות הכנסותיהן דלות מאוד. במצב זה הרשויות מהססות להתחיל בהליכי תכנון אדריכלי שיאפשרו קבלת היתר בניה כדין להקמת מעונות יום חדשים. משרדי הממשלה מזהים קשר ישיר בין יצירת מאגר בקשות  לבין ניצול תקציבים, וכך הצליחו בהקצאת תקציב במסלול תכנון בשנת 2014 להביא לניצול מלא של שריון היישובים הערבים במסלול בינוי בשנת 2017. עם זאת, בבואן לפרסם תקציב דומה בשנת 2018, קבעו שינויים בנהלי חלוקתו מה שהביא לכישלון ההקצאה וליצירת מאגר דל מאוד. לאור זאת אנו ממליצים על המהלכים הבאים:

-בטווח הקצר- להתיר שימוש בתקציב לא מנוצל מהשריון של 25% המיועדים ליישובי החברה הערבית לבינוי מעונות תוך הסתתו לתקציב ייעודי לתכנון מעונות ביישובים אלו וזאת במקום העברתו לאוכלוסיות אחרות.

-בטווח הבינוני והארוך- לקבוע מסלול תכנון באופן קבוע בקול קורא הפתוח כל השנה ליישובים הערבים ובשריון של 40% לפחות.

-להמנע מאמת מידה ״אחוז ביצוע״ המקשרת בין התקדמות הבינוי של בקשות בינוי שתוקצבו בעבר לבין כושר הרשות המקומית בביצוע בינוי בהווה ובעתיד. אמת המידה הפכה לתנאי סף לקבלת סיוע במסלול תכנון כדוגמת המסלול שפורסם בסוף שנת 2018. לא ניתן להסיק מנתונים ממוחשבים על יכולת ניצול התקציבים, ויש לבדוק את כושר הרשויות הערביות היום בתיאום איתן כדוגמת ״בקרות עומק״ שעורכים חברת טאסק יחד עם הרשות לפיתוח כלכלי של החברה הערבית במשרד לשוויון חברתי וזאת לפני מיון הרשויות המגישות לתקציבים עתידיים.

• העדר תקנים באגף בכיר מעונות יום ומשפחתונים:

אגף מעונות יום, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים מתייחס לחברה הערבית מפרספקטיבה של שריון תקציבים בלבד, ואינו נותן מענה לצרכים ולאתגרים הייחודים שלה. על מנת להגדיל את שיעור ניצול התקציב הקיים לבינוי מעונות יום ביישובים הערביים קיים צורך בכתובת ברורה באגף מעונות יום שתיתן את הליווי והסיוע המיידי לרשויות מקומיות שנתקלות בבעיות ובחסמים בשלב הביצוע, לצד זיהוי חסמים המונעים מרשויות ערביות לקבל תמיכות להקמת מעונות יום. כפי שעולה ממסמך זה, הרשויות המקומיות הערביות נתקלות בחסמים ייחודיים בקידום בינוי מעונות יום, אשר נובעים מהמאפיינים התכנוניים והקניינים הייחודיים של יישובים אלה. לאור זאת אנו ממליצים על הוספת תקנים באגף מעונות יום שיעסוק בקידום בינוי מעונות יום ביישובים הערביים ובמתן פתרונות לחסמים העולים ברשויות המקומיות הערביות בתהליכי התכנון והבינוי של המעונות.

• העדר תקנים ברשויות המקומיות הערביות:

הטיפול בגיל הרך ברשויות המקומיות הערביות כולל נכון להיום רק רישום למעונות יום ומשפחתונים בלבד ובתוך מחלקות הרווחה. אין מענה מערכתי לסוגיות הרבות והמורכבות אשר תחום זה מצריך, כגון מיפוי צרכי היישוב לפי מגמות של תעסוקת נשים וילודה, איתור שטחים מתאימים לבינוי מעונות וגיבוש פתרונות אלטרנטיביים לבינוי. במצב זה, קידום הרחבת המסגרות המפוקחות נופל בין הרבה מחלקות, וכיום אין תקן אחראי על תחום הגיל הרך הממפה את צרכי היישוב לפי מגמות של תעסוקת נשים וילודה. מנגד, במרבית המועצות האזוריות, מועצות מקומיות וערים יהודיות קיימות מחלקות/מרכזים לגיל הרך או תקנים ייעודים למטרה זו הממומנים מהכנסותיהן העצמאיות של הרשויות. בשל העדר תקן, פעל צוות סיכוי בצמוד לפקידי המועצה המקומית עארה-ערערה בגיבוש תכנית אסטרטגית לגיל הרך בפיזור מעונות יום ביישוב בטווח הקרוב והרחוק, אך בשביל לבצע תכנון דומה ביישובים הערבים הסובלים ממחסור במסגרות מפוקחות נדרשים תקנים ייעודים אלו. לאור זאת אנו ממליצים על הוספת תקנים ברשויות המקומיות הערביות אשר יעסקו בין היתר בתיווך בין מחלקות הרשות, בין עמותות המפעילות ובין משרדי הממשלה.