מטרת המחקר

במשך עשרות שנים הפלתה מדינת ישראל את היישובים הערביים בתחום התחבורה הציבורית, הן בעיצוב המדיניות והן בהקצאת המשאבים הממשלתיים לביצועה ויישומה. כתוצאה מכך נוצרו פערים גדולים בהיקפם ובאיכותם של שירותי התחבורה הציבורית בין יישובים ערביים ויהודיים. בשנת 2019 קיבל.ה "אזרח.ית יהודי.ה בממוצע פי 2.5 שירותי תחבורה ציבורית מאזרח.ית ערבי.ה שמתגורר.ת ביישובים עם מאפיינים דומים". החלטת הממשלה 922 שהתקבלה בדצמבר 2015 קבעה שיש להקצות לאוכלוסייה הערבית 40% מכלל תוספות השירות שניתנות בתחבורה ציבורית בכל שנה, ו/או 100 מיליון ש"ח בשנה (הגבוה מבין השניים) עד לסגירת הפערים בין יישובים יהודיים וערביים. אולם הבקרה הממשלתית אחר יישום ההחלטה אינה משווה בין יישובים יהודיים וערבים כלל, אלא מתמקדת בהשוואה בין יישובים ערביים לבין עצמם – השוואה שאינה מאפשרת לבדוק את מימוש התוכנית למטרותיה ולהפיק לקחים לתוכניות הבאות.

מחקר זה מציע מודל להשוואה שיטתית ונכונה של הפערים בשירותי התחבורה הציבורית בין יישובים ערביים ויהודיים, כדי לאפשר הפקת לקחים מהתוכנית הנוכחית ולגבש כלים אפקטיביים להמשך, ואנו קוראים לממשלה לאמץ את שיטת המדידה המוצגת בו. זהו מהלך חשוב במיוחד בימים אלה, שבהם תהליך החשיבה וגיבוש תוכניות ההמשך נמצאים בעיצומם – צעדים אלו הכרחיים לסגירת הפערים ולתיקון האפליה ארוכת השנים של החברה הערבית בתחום התחבורה הציבורית.

רקע: מדיניות הקצאת המשאבים בתחום שירותי התחבורה הציבורית ליישובים הערביים

ההשקעה הממשלתית בתחבורה הציבורית ביישובים הערביים הייתה במשך עשרות שנים נמוכה ביותר, ורק בשנת 2012 החל משרד התחבורה להכניס אליהם תחבורה ציבורית. עד אז הייתה התחבורה הציבורית שניתנה ליישובים הערביים בעיקר אוטובוסים שעברו בסמוך לאזורי התיישבות ערביים, ולא אוטובוסים ייעודיים לישובים אלו. הפערים החמורים באספקת שירותי תחבורה ציבורית בין היישובים הערביים לשאר היישובים בישראל הובילו לניתוק פיזי ותפקודי של הרוב המכריע של האזרחים הערבים המתגוררים ביישובים אלה ממרכזי השירותים, ההשכלה הגבוהה, המסחר והתעשייה, ופגעו קשות במוביליות החברתית של אזרחים ערבים רבים, ביכולתם לפתח כלכלה, מסחר ותעשייה ולצאת ממעגל העוני.

בדצמבר 2015 אושרה החלטת ממשלה מספר 922 לפיתוח כלכלי של החברה הערבית בשנים 2016-2020, שמטרתה המרכזית שילוב כלכלי של האזרחים הערבים במשק הישראלי, תוך תיקון מנגנוני ההקצאה הממשלתיים העיקריים. בהקשר זה, יש לציין כי התיקון התקציבי בתחום התחבורה הציבורית החל בהחלטה 2365, משנת 2014. לטובת מימוש התוכנית, הוחלט לפעול לתיקון העיוותים במנגנוני ההקצאה הממשלתיים שהפלו את החברה הערבית, ולשריין עבור החברה הערבית את חלקה בתקציב בהתאם לשיעורה באוכלוסייה, ובמספר מקרים אף מעבר לשיעורה באוכלוסייה – עד לסגירת הפער.

שיטת המדידה לצמצום הפערים בתחום התחבורה הציבורית – בפועל

תמונת המצב המוצגת בוועדת ההיגוי 6 של החלטה 922 בתחום התחבורה הציבורית משקפת את ההבדלים ברמת השירות ביישובים הערביים לפי השוואה של המדדים הבאים, 7 לפני מועד קבלת ההחלטה (בסוף 2015) ואחריה (בכל חצי שנה, מתחילת 2016):

1. 1. מספר קילומטרים שנתיים של קווי התחבורה הציבורית המשרתים את יישובי האוכלוסייה הערבית (במיליונים)
2. 2. מספר היישובים שיש בהם שירות תחבורה ציבורית
3. 3. מספר תחנות ממוצע ל-1000 נפש
4. 4. מספר נסיעות שבועיות של קווי התחבורה הציבורית המשרתים את יישובי האוכלוסייה הערבית
5. 5. מספר ממוצע של תחנות יעד שונות מחוץ ליישוב

מהשוואה זו עולה כי חל שיפור במספר הקווים הנכנסים ליישובים הערביים, וכן גידול במספר המשתמשים בתחבורה ציבורית, ולכן בדו"ח ועדת ההיגוי הבין-משרדית עדכן משרד התחבורה כי "המשרד כבר עומד ב-78% ביצוע מהמדדים שהגדיר לעצמו עד 2020 ".עם זאת, החלטת הממשלה מגדירה את המדדים ואת אופן המדידה של רמת השירות ביישובי החברה הערבית:

"השוואה מלאה של רמת שירותי התחבורה הציבורית בין יישובים יהודיים ויישובי מיעוטים דומים […] מבחינת שלושת המדדים המרכזיים: תדירות השירות, רמת הכיסוי ומספר היעדים."

מכאן שהבקרה הממשלתית הנעשית על ידי ועדת ההיגוי אחרי יישום החלטה 922 אינה בוחנת את אופן ההשוואה שהוגדרה בהחלטת הממשלה 922 , שעל פיה יש לאמוד את הפער ואת הצעדים הנדרשים לסגירתו בין יישובים ערביים ויהודיים בתחום התחבורה הציבורית. יתרה מזו, המדדים מתבססים על בחינה כמותית ולא על בחינה של רמת השירות ואיכותו, ככל שאלו פורסמו על ידי משרד התחבורה והובאו לידיעת הציבור. בהיעדר בחינה של רמת השירות ואיכותו באמצעות השוואה לרמת השירות ביישובים יהודיים ואחרים, האופן שבו משרד התחבורה מודד את הפער ימשיך להנהיג מדיניות שמנציחה את הפערים והחסמים העומדים בפני שיפור שירותי התחבורה הציבורית ביישובים ערביים, וכתוצאה מכך תימשך האפליה בין אזרחים ערבים ויהודים, על כל המשתמע מכך.

חשוב לציין כי תחבורה ציבורית נבחנת לרוב לפי מידת יעילותה, כלומר מנקודת מבט של רמת השירות, הכוללת כמה מרכיבים:

1. 1. זמן וזמינות (תדירות השירות לאורך שעות היום והשבוע ומספר יעדי הנסיעה)
2. 2. אמינות (פעילות השירות לפי הזמנים ובמסלול הנסיעה שפורסם)
3. 3. נוחות (הנסיעה, ההמתנה, זמינות המידע ואמינותו, מיקום תחנות, תיאום בין לוחות זמנים)
4. 4. מחיר

חלק מהמרכיבים כוללים נתונים אובייקטיביים וחלקם משקפים עמדה סובייקטיבית, ולכן הערכת רמת השירות בתחבורה הציבורית צריכה להיעשות הן באמצעות מדידת נתונים כמותיים (מספר היעדים, מספר הקווים וכו') והן באמצעות מדדים אכותיים כדוגמת סקרי שביעות רצון מהשירות. עם זאת, כדי לענות על מטרת המחקר הנוכחי, הבחינה מתבססת על נתונים כמותיים בלבד.

ממצאים

הממצאים בכל אחת מההשוואות שנערכו מראים כי באופן כללי רמת שירותי התחבורה הציבורית ביישובים הערביים עדיין נמוכה יותר מהרמה ביישובים היהודיים. ממצאים אלה עקביים ועומדים בקנה אחד עם דו"ח מבקר המדינה שפורסם במרץ 2019 בנושא מצב התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, שמצא כי בשנת 2017 קיבלה האוכלסייה הערבית בישראל שירותי תחבורה ציבורית ברמה נמוכה יותר מאשר האוכלסייה היהודית 20 . הדו"ח מפרט כי מספר הנסיעות בשבוע והמספר הממוצע של תחנות יעד מחוץ ליישוב גבוה פי 1.5 באוכלסייה היהודית, והמספר הממוצע של קווים המשרתים את היישובים שנבחנו גבוה פי 2.5 בחברה היהודית מאשר ביישובים הערביים. יחד עם זאת, בחינת המדדים השונים במחקר זה, בתחום השירות העירוני, הבינעירוני ומידת הנגישות לשירות, מראה תמונת מצב המורכבת מפערים משמעותיים בחלק מהמדדים ופערים קטנים יחסית במדדים אחרים, המעידים על מגמת שיפור מסוימת.

רמת שירותי התחבורה הציבורית העירונית ביישובים ערביים ויהודיים

ממצאי בחינת השירות העירוני העלתה את הפערים המשמעותיים ביותר בין צמדי היישובים, הן במספר הקווים העירוניים והן בתדירויות הנסיעה שלהן. בתוך כך, פערים גבוהים נמצאו בין טמרה לצפת, שבה פועלים פי 13 יותר קווים עירוניים מאשר בטמרה, בתדירות הגבוהה פי 7.5 מתדירויות הנסיעה היומיות בטמרה. בעפולה יש פי 4 יותר קווי שירות עירוניים מאשר באום אלפחם, שפועלים בתדירות הגבוהה פי 3.5 מתדירויות השירות באום אלפחם. בערערה אין שירות עירוני כלל, ובהשוואה אליה, במגדל העמק פועלים 9 קווים עירוניים. בבאקה אלע'רביה, עיר המונה כמעט 30 אלף תושבים, פועל קו עירוני אחד במסלול נסיעה משותף ליישוב ג'ת (כ- 11.6 אלף תושבים(, ואילו בגדרה, המונה כ-27 אלף תושבים, פועלים 3 קווים עירוניים.

עם זאת, בבחינת תדירויות הנסיעה נמצא כי תדירות השירות העירוני בבאקה אלע'רביה, שפועל גם ביישוב ג'ת הסמוך, גבוה מעט יותר מתדירות השירות בגדרה. בבחינת יישובים קטנים יותר, המונים 10 – 20 אלף תושבים, שבשבילם הפעלת שירות תחבורה ציבורית עירוני הוא אופציונלי. נמצא כי באור עקיבא ובבית שאן פועלים 4 ו 2- קווים עירוניים בהתאמה. בהשוואה לכך, בכאבול ובאכסאל אין שירות עירוני כלל.

רמת שירותי התחבורה הציבורית הבינעירונית בין יישובים ערביים ויהודיים

בהתייחס לרמת השירות הבינעירוני, ממצאי ההשוואות בין צמדי היישובים מראים פערים משמעותיים בחלק מהמדדים, יחד עם שיפור במדדים אחרים.

בבחינת מספר הקווים הבינעירוניים עולים פערים משמעותיים ברוב צמדי ההשוואות שנעשו. הממצאים מההשוואת המדד בין טמרה לצפת ובין ערערה למגדל העמק מראים פערים קטנים יחסית. בהקשר זה יש לציין כי בטמרה ובערערה חלק ניכר מהקווים הבינעירוניים אינם נכנסים ליישובים אלא עוצרים רק בתחנה או בתחנות על כביש הראשי המצטלב עם כביש הכניסה ליישוב. בתוך כך, מחצית מהקווים הבינעירוניים המשרתים את תושבי טמרה עוצרים רק בתחנה הממוקמת על כביש 70 בכניסה לעיר (16 מתוך 31 קווים בינעירוניים). בערערה, 7% מהקווים הבינעירוניים עוצרים רק בתחנה בכניסה לעיר (מתוך 20 הקווים הבינעירוניים הפועלים בה). בהינתן שביישובים הערביים שנבדקו) וברבים נוספים( התחנה מרוחקת יותר מקילומטר מהכניסה לעיר, שירות התחבורה הציבורית נגיש הרבה פחות לתושבים. בנוסף, בהיעדר שירות זמין שפועל בתדירות מספקת לתחנה המרוחקת בכניסה ליישוב, נגישות התושבים לקווים אלה פחותה, ובהתאמה גם רמת השימוש בהם.

בבחינת תחנות היעד מחוץ ליישובים, ההשוואה בין היישובים אום אלפחם–עפולה, אכסאל–אור עקיבא, באקה אלע'רביה–גדרה מראה כי מספר תחנות היעד שאפשר להגיע אליהן מהיישובים הערביים נמוך משמעותית בהשוואה ליישובים היהודיים. עם זאת, ממצאי ההשוואות בין היישובים כאבול–בית שאן, ערערה–מגדל העמק, וטמרה–צפת מראים פערים קטנים יחסית לפערים המשמעותיים שצוינו לעיל.

בבחינת תדירויות הנסיעה של השירות הבינעירוני נמצא בכל צמדי ההשוואות שנעשו שביישובים היהודיים הקווים הבינעירוניים פועלים בתדירות גבוהה בהרבה מאשר הקווים ביישובים הערביים. עם זאת, ממצאי ההשוואה בין טמרה לצפת מראים פערים קטנים יחסית, המצביעים על מגמה של צמצום הפער. ניתן לייחס את השיפור בשירות הבינעירוני בטמרה לעבודת ממונה התחבורה הציבורית, שעליה נרחיב בפרק ההמלצות.

בהקשר זה יש לציין כי מחקר עמותת סיכוי שבחן בשנת 2012 את הפערים בשירותי התחבורה הציבורית בין כמה יישובים ערביים ויהודיים מצא פערים חמורים במספר הקווים הבינעירוניים ותדירויות הנסיעה שלהם. בהתייחס לממצאי מחקר זה, נראה כי עדיין יש פערים משמעותיים הדורשים התייחסות שונה ומותאמת יותר שתיתן פתרון אמיתי לבעיה. התייחסות לכך ראו בפרק ההמלצות.

מידת הנגישות הפיזית לשירותי תחבורה ציבורית באוטובוסים

הרמה הנמוכה של שירותי התחבורה הציבורית ביישובים ערביים ניכרת במיוחד במספר הממוצע של תחנות העצירה לכל אלף תושבים בהשוואה ליישובים היהודיים שנבדקו (ראו טבלה 5). בבחינת אחוז התושבים המתגוררים במרחק הליכה סביר של כ-250 מטר מתחנת אוטובוס, נמצא ברוב ההשוואות כי רמת הנגישות ביישובים הערביים נמוכה באופן משמעותי מהרמה ביישובים היהודיים. בהשוואות בין טמרה לצפת ובין באקה אלע'רביה לגדרה עלו פערים קטנים יחסית בשיעור התושבים עם נגישות פיזית לתחבורה ציבורית.

המלצות לצמצום הפערים ושיפור שירותי התחבורה הציבורית ביישובים ערביים

נוכח הממצאים שהוצגו בפרק הקודם, ניתן לומר כי רמת התחבורה הציבורית העירונית והבינעירונית ביישובים הערביים שנבחנו מתאפיינת בזמינות ובתדירות נמוכה, במגוון מצומצם של יעדי נסיעה וברמה לא מספקת של כיסוי תחבורתי. הדבר משפיע לרעה על יכולתה של החברה הערבית להשתלב בשוק העבודה, במוסדות להשכלה גבוהה, בהגעה למרכזי שירותים חיוניים הנמצאים ברובם ביישובים יהודיים סמוכים ועוד. דו"ח מבקר המדינה שפורסם במרץ 2019 מצביע על חשיבות הנושא: "תחבורה ציבורית ברמה נאותה היא מרכיב הכרחי למיצוי הפוטנציאל הכלכלי של האוכלוסייה הערבית בישראל". היעדר תחבורה ציבורית יעילה המותאמת לצורכי התושבים מהווה אפוא חסם משמעותי בפני פיתוח כלכלי, קידום התעסוקה, התעשייה והמסחר, ושיפור הנגישות לשירותים חברתיים ועירוניים.

בשנים האחרונות אנו עדים למגמת שיפור במתן שירותי תחבורה ציבורית ליישובים ערביים, הן מבחינת הגידול במספר קווי התחבורה הציבורית המשרתים אותם והן מבחינת הגידול במספר הנוסעים. תקציבים ומשאבים ממשלתיים גדולים מבעבר מושקעים בפיתוח התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, אולם למרות זאת הם אינם מספיקים, בין היתר הודות לפערים העצומים שכבר קיימים בין רשויות מקומיות יהודיות וערביות. יתרה מזו, בהקצאת המשאבים לבדה אין כדי לענות באופן מלא על הצורך במתן שירות איכותי ואמין; לשם כך נחוצה היכרות מעמיקה יותר עם צורכי התושבים ועם מאפייני יישוביהם, ויש להתאים לכך את תכנון שירותי התחבורה. זו הסיבה שרמת השירות ביישובים הערביים עדיין רחוקה מאוד מרמת השירות בשאר היישובים בארץ. בהקשר זה, ניסיוננו מלמד כי מדיניות ותוכניות ממשלתיות שגובשו ללא מעורבות או נציגות מהחברה הערבית נתקלות בחסמים שונים שמעכבים את יישומן. שיתוף והתייעצויות שוטפות עם הגופים הייצוגיים והמקצועיים בציבור הערבי – התושבים, הרשויות המקומיות, ועדת התחבורה של ועד ראשי הרשויות הערביות ואנשי מקצוע מומחים – הם מרכיב הכרחי באפיון וביישום מיטבי של המדיניות לצמצום פערים בתחבורה הציבורית וזכות בסיסית של האזרחים הערבים בישראל.

להלן התייחסותה של עמותת סיכוי לרמת שירותי התחבורה הציבורית הנמוכה ביישובים הערביים – הגורמים לכך, והמלצות לשיפור רמת השירות ולהגברת הנגישות והניידות של האזרחים הערבים למוקדי תעסוקה, מסחר, השכלה גבוהה, תרבות ופנאי. התייחסות זו מתבססת על העבודה של עמותת סיכוי בשנים האחרונות עם משרד התחבורה, משרד האוצר והרשויות המקומיות הערביות לקידום התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, במטרה להוביל לצמצום הפערים החברתיים והכלכליים בין החברה היהודית והערבית בישראל.

שינוי שיטת המדידה לבחינת צמצום פערים בתחום התחבורה הציבורית

כאמור, הבקרה הממשלתית אחר יישום החלטה 922 , שנתונה בידי ועדת ההיגוי, אינה בוחנת את אופן ההשוואה שהוגדרה בהחלטת הממשלה 922 , שעל פיה יש לאמוד את הפער בין יישובים ערביים ויהודים בתחום התחבורה הציבורית ואת הצעדים הנדרשים לסגירתו. הבחינה שמציגה הוועדה עשויה ללמד על שיפור מסוים במצב התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, אך לא ניתן ללמוד ממנה על מידת צמצום הפערים. כדי למדוד את צמצום הפערים יש צורך לבחון אותם לפי הקריטריונים שהוגדרו בהחלטת הממשלה 922 . רק כך יווצר שינוי משמעותי ובעל ערך שיצמצם את האפליה ויספק שירותי תחבורה ציבורית איכותיים ואמינים לאזרחים הערבים בישראל. לאור זאת, להלן המלצותינו:

1. אימוץ שיטת הבדיקה המוצגת במסמך זה על ידי וועדת ההיגוי הממשלתית, והחלתה על כלל היישובים הערביים כדי לכמת את הפער העדכני בין יישובים ערביים ויהודים בתחום התחבורה הציבורית.
2. בהתאם לתמונת המצב שתתקבל, יש להתאים את אופן הקצאת המשאבים ולקבל החלטה על המשך הקצאה שוויונית ומתקנת של לפחות 40% מסך תוספות השירות בתחבורה ציבורית ו/או 100 מיליון ש"ח בשנה (הגבוה מביניהם) לפרק זמן ריאלי לסגירת הפערים.
3. 2. איסוף מידע ואפיון צורכי החברה הערבית בתחום התחבורה הציבורית

על סמך עבודתנו ביישובים הערביים, ניתן לומר כי משרד התחבורה אינו מכיר מספיק את צורכי התחבורה הציבורית בחברה הערבית, והדבר פוגע ברמת השירות ובאיכותו ומוביל לעיתים קרובות לתוצאות לא רצויות כמו קווים ריקים שפועלים ביישובים הערביים – עירוניים ובינעירוניים. חוסר ההיכרות ניכר גם בהיצע יעדי הנסיעה מחוץ ליישובים, הביקוש אליהם ותדירויות הנסיעה, אשר מתבטא בשירות חלקי או חסר כפי שעלה במחקר זה (ראו פרק 6 – סיכום הממצאים). לפיכך, כדי לקדם ולשפר את שירותי התחבורה הציבורית ביישובים הערביים יש להעמיק את ההיכרות עם התנאים והצרכים הקיימים באמצעות סקרי צרכים ו/או שיתוף ציבור עם התושבים, הרשויות המקומיות, ועדת התחבורה של ועד ראשי הרשויות הערביות ואנשי מקצוע מומחים לעינייני החברה הערבית. הידע המקומי יאפשר לרשות המקומית ולמשרד התחבורה להבין לפרטים: מהם יעדי הנסיעה הנפוצים של התושבים ביישוב ומחוצה לו, מהם זמני הפעילות והתדירוית הרצויות וכן הלאה, כדי לשפר באופן יעיל את שירותי התחבורה הציבורית הפועלים כיום ביישובים הערביים.

אנו ממליצים למשרד התחבורה בשיתוף הרשויות המקומיות הערביות, לפעול לאיסוף מידע ולהטמעת הידע המקומי באמצעות "אחראי התחבורה הציבורית", לטובת גיבוש פתרונות להפעלת שירותי תחבורה ציבורית יעילים ואיכותיים.

3. איוש תפקיד "אחראי תחבורה ציבורית ברשות המקומית" בכל הרשויות המקומיות הערביות

נוכח הרמה הנמוכה של שירותי התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, מיפוי הצרכים של התושבים הוא חלק מרכזי ומשמעותי בתהליך העבודה לשיפור רמת השירות, הן באוטובוסים והן ברכבת ישראל. זו הסיבה שאנחנו מייחסים חשיבות רבה לתפקיד איש הקשר בין הרשות המקומית למשרד התחבורה, האמון על איסופו והטמעתו של הידע המקומי ועל גיבוש פתרונות לטובת הפעלת שירותי תחבורה ציבורית יעילה ואיכותית. ניסיוננו מהעבודה השוטפת מול משרדי הממשלה וביישובים הערביים מעיד כי רשות מקומית שמכירה את צורכי תושביה ונמצאת בקשר רציף עם משרד התחבורה תצליח לקדם ולשפר באופן משמעותי את שירותי התחבורה הציבורית בתחומה. דוגמה לכך ניתן למצוא בעבודת אחראי התחבורה הציבורית בטמרה בשנתיים האחרונות, אשר הוביל בליווי עמותת סיכוי לשיפור רמת השירות בעיר לרווחת תושביה. ההשפעה החיובית של עבודת הממונה על רמת השירות בטמרה ניכרת גם בממצאי מחקר זה, כמפורט בפרק סיכום הממצאים. כמו כן, נוכח היעדר מקורות הכנסה מניבים ברשויות המקומיות הערביות, המגבילים את יכולותיהן לפתח תחומי תוכן ולהעסיק עובדים יעודיים בתחום, תפקיד זה יסייע בהעצמתן ובחיזוקן בכוח אדם מקצועי. על כן, אנו ממליצים:

3. 1. אימוץ ותקצוב מודל אחראי תחבורה ציבורית אזורי

המודל המחודש שפורסם לרשויות המקומיות במרץ 2019 מתקצב משרות ב-17 רשויות מקומיות מתוך 85 רשויות מקומיות ערביות בישראל. המודל הגדיר את אופן הקצאת התקנים כך שתקן במשרה מלאה יוקצה לרשויות המונות יותר מ-50 אלף תושבים, ותקן לחצי משרה יוקצה לרשויות ערביות המונות 20-50 אלף תושבים.

כיוון שמודל זה אינו נותן מענה לרשויות קטנות המונות פחות מ-20 אלף תושבים, עמותת סיכוי גיבשה מודל עבודה המחלק את היישובים הקטנים למקבצים, כך שכל מקבץ מהווה "מרחב אזורי לשירות תחבורתי". מטרת המודל המוצע היא לתת מענה לצורכי התחבורה ביישובים הערביים ולקדם שיתוף פעולה בתחום כדי לשפר את שירותי התחבורה הציבורית לרווחת התושבים ברמה האזורית ולהגביר את נגישותם לתחבורה ציבורית.

אנו ממליצים למשרדי התחבורה והאוצר לבחון את המודל המוצע ולגבש בהתאמה הקצאת תקנים שיאפשרו לשפר את שירותי התחבורה גם ברשויות המקומיות הקטנות, תוך חשיבה אזורית.

3. 2. הארכת תוקף תקצוב תקן "אחראי תחבורה ציבורית" מעבר לשנת 2020

במכתבים שנשלחו ממשרד התחבורה לרשויות המקומיות הערביות בפברואר 2019 בנושא המודל המחודש צוין כי מימון המשרה יהיה למשך שנות תוכנית החומש 922 , כלומר עד סוף שנת 2020 . עם זאת, מנוסח החלטת הממשלה 922 משתמע באופן חד־משמעי כי תוקף ההקצאה השוויונית של תקציבים ליישובים הערביים בתחום שירותי התחבורה הציבורית יימשך עד לסגירת הפער. בנוסף, ההחלטה קובעת יעד ביצוע שלפיו הפער ייסגר עד שנת 2022 , ומכאן נובע כי ההקצאה השוויונית צריכה להימשך לכל הפחות עד שנת 2022 , במידה שהיעד הממשלתי אכן יושג עד אז.

כיוון שהפער בשירותי התחבורה הציבורית בין היישובים הערביים לשאר היישובים לא צפוי להיסגר עד סוף שנת 2020 , וכיוון שתקן המשרה אינו מתוקצב מתוקף החלטה 922 , אנו ממליצים למשרד התחבורה והאוצר שלא להגביל את תקופת התקצוב של המשרה ולהאריך את המועד מעבר לשנת 2020 , כדי לתת הזדמנות אמיתית לעבודת האחראי ברשויות המקומיות ולמודל העבודה המוצע.

3. 3. הגדלת היקף השכר המוצע בהתאם לפרופיל המקצועי הדרוש

השכר המוצע לתקן המשרה נמוך יחסית, ולכן אינו מאפשר למשוך כוח אדם איכותי, וזאת בניגוד לדרישות התפקיד והיקף העבודה של הממונים, מבחינת התושבים, הרשות המקומית ומשרד התחבורה. אנו ממליצים למשרדי התחבורה והאוצר להגדיל את היקף השכר המוצע למשרה בהתאם לפרופיל המקצועי הדרוש, כדי למשוך כוח אדם איכותי לרשויות מקומיות שנתקלו בקשיי גיוס ואיוש המשרות.

4. קידום תכנון והפעלת תחבורה ציבורית עירונית (פנימית) בערים הערביות

ממצאי המחקר העלו פערים משמעותיים ברמת השירות העירוני בהשוואות בין כל צמדי היישובים, הן במספר הקווים ביישובים הערביים והן בתדירויות הנסיעה שלהם. כמו כן, נכון למועד כתיבת מחקר זה, בשמונה ערים ערביות בישראל המונות יותר מ-20 אלף תושבים אין כלל שירות תחבורה ציבורית עירוני. בערים שבהן פועל שירות עירוני, הוא מתאפיין בדרך כלל במסלול נסיעה שעובר בעיקר בדרכי המסחר הראשיות בעיר, ללא חיבור לשכונות השונות.

בהיעדר אפשרות להשתמש בתחבורה ציבורית כדי להגיע ממקום המגורים ל"מוקדי משיכה" עירוניים (מספרה, בנק, מרפאה/בית מרקחת, וכדומה), ולתחנות שמהן ניתן לקחת שירות תחבורה ציבורית בינעירוני, אפשר לשער כי התנועה בעיר תמשיך להתנהל ברכב פרטי. תנועה זו מעמיסה לא רק על הדרכים המקומיות, אלא אחראית לחלק ניכר מהפקקים בכניסות לערים וליישובים הערביים ולעומסי התנועה האזוריים. אנו ממליצים למשרד התחבורה ולרשויות המקומיות לקדם תכנון ולהפעיל שירות תחבורה ציבורית עירוני באמצעות העמקת ההיכרות עם התנאים הפיזיים ועם צורכי התושבים.

בהקשר זה חשוב לציין כי התשתיות הרעועות ברוב היישובים הערביים, יחד עם הרחובות הצרים המאפיינים את מרכזי היישובים, והיעדרם של מפרצי העלאה והורדה של נוסעים או פסי האטה תקניים מונעים הכנסה של שירותי תחבורה ציבורית ליישוב. בנוסף, רמת התשתיות הירודה והצפיפות הגבוהה, בעיקר במרקם הוותיק, מקשה על הנגשה של התחנות ועל בינוי מפרצי העלאה והורדה של נוסעים על פי הנחיות משרד התחבורה.

כיוון שפיתוח תשתיות התחבורה ביישובים הערביים הוא תהליך שיכול להמשך כמה שנים, וכיוון שלמיקום תחנת אוטובוס במרחק הליכה סביר השפעה משמעותית על מידת השימוש בתחבורה ציבורית, יש לגבש פתרונות יצירתיים שיאפשרו להפעיל אותה כבר עכשיו. אנו ממליצים:

4. 1. לרשויות המקומיות: להכין תוכנית תחבורה ציבורית לשלב הביניים, ולתכנן מסלולי קווים על בסיס דרכים קיימות שרוחבן 6.5 מטר לפחות, המאפשרות מעבר של כלי רכב קטן

(מיניבוס, טרנזיט או מונית שירות), בהובלת אחראי התחבורה הציבורית ובליווי משרד התחבורה.

4. 2. למשרד התחבורה: להנחות את החברות המתכננות/המפעילות לבחון הפעלת תחבורה ציבורית ביישובים הערביים בדרכים קיימות ובכלי רכב קטנים.

הפעלת תחבורה ציבורית באמצעים אלו תאפשר להפעיל שירות לשכונות לווין מרוחקות ו/או להוות שירות עירוני גמיש (לפי קריאה) במקומות מסוימים בהתאם לצורך.

4. 3. לתכנן תחנות עצירה לתחבורה ציבורית במרחק הליכה סביר. הפעלת תחבורה ציבורית במרקמים הצפופים ביישובים הערביים באמצעות כלי רכב קטנים כמו מוניות שירות או מיניבוסים תאפשר להתגבר על חסם התשתיות, שכן כלי רכב אלה אינם מחויבים לפי הנחיות משרד התחבורה לעצור בתחנות עצירה מוסדרות. זאת, עד שרמת התשתיות ביישובים הערביים תשתפר מספיק כדי לאפשר בינוי תחנות עצירה מונגשות לכל הפחות ברמה שקיימת ביישובים היהודיים.

4. הכנת תוכנית-אב לתחבורה ציבורית ביישובים הערביים

בהמשך להמלצות הסעיף הקודם, תכנון והפעלה של תחבורה ציבורית בהתאם למצב הדרכים ביישובים יאפשר להרחיב את הכיסוי התחבורתי כך שליותר תושבים תהיה אפשרות להשתמש בתחבורה ציבורית במרחק הליכה סביר. עם זאת, נוכח רמת התשתיות הנמוכה המאפיינת את רוב היישובים הערביים, תוכנית זו לא תוכל לתת מענה לכלל התושבים ולהפעיל תחבורה ציבורית בכל השכונות ביישוב. לכן חשוב לקדם במקביל תוכנית-אב סטטוטורית לתחבורה ציבורית המתייחסת לכלל השכונות ביישוב, וממנה אפשר יהיה לתכנן, לתעדף, לתקצב ולבצע את עבודות התשתית הנדרשות לפיתוח תחבורה ציבורית איכותית ביישוב כולו.

בנוסף, תוכניות התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, במידה שיש כאלו, הן למעשה תוכניות לפיתוח תשתיות תחבורה, הכוללות בדרך כלל מספר מצומצם של כבישים שפיתוחם יאפשר מעבר של תחבורה ציבורית לשכונה או לשכונות מסוימות. ברוב היישובים הערביים חסרה תוכנית-אב לתחבורה ציבורית המתייחסת למוקדי משיכה עירוניים ונותנת מענה לצורכי התושבים. נושא זה עלה גם בדו"ח מבקר המדינה בנושא התחבורה הציבורית ביישובים הערביים שפורסם במרץ 2019 :

"נוכח הפערים בין האוכלוסייה הלא-יהודית לאוכלוסייה היהודית בתחום שירותי התחבורה הציבורית, ובהתחשב ביעד שקבעה הממשלה בדבר סגירה מלאה של הפערים עד שנת 2022, על משרד התחבורה, בשיתוף אגף התקציבים, להכין תוכנית רב-שנתית שתאפשר להם לעמוד ביעד שנקבע ולהשלים בהקדם האפשרי את תוכנית–האב לפיתוח תשתיות תחבורה ותח"צ ושירותי תח"צ ביישובים הלא יהודיים".

אנו ממליצים למשרד התחבורה ולרשויות המקומיות הערביות לפעול להכנת תוכנית-אב לתחבורה ציבורית בכל היישובים הערביים בישראל, שתאפשר לתכנן, לתעדף, ולתקצב את תשתיות התחבורה הנדרשות להפעלת שירותי תחבורה ציבורית איכותיים.

לסיכום, מחקר זה ערך בחינה מדגמית של רמת שירותי התחבורה הציבורית בין שישה יישובים ערביים ויהודיים במטרה להצביע על העיוות שנוצר בתמונת מצב התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, כפי שעולה בוועדות ההיגוי להחלטה 922 . הבקרה הממשלתית אחר יישום ההחלטה אינה בודקת את אופן ההשוואה שהוגדר בהחלטת הממשלה, הקובע שיש לאמוד את צמצום הפערים בין יישובים ערביים ויהודיים בתחום התחבורה הציבורית. בהיעדר בחינה של רמת השירות ואיכותו באמצעות השוואה לרמת שירות אידיאלית או רצויה, כפי שנכתב בהחלטה 922 , לא ניתן יהיה לתכנן כראוי מדיניות לסגירת פערים.

שירותי התחבורה הציבורית העירוניים והבינעירוניים ביישובים הערביים מאופיינים בזמינות ובתדירות נמוכות, במיעוט יעדי נסיעה וברמת כיסוי תחבורתי לא מספק. היעדר שירות יעיל המותאם לצורכי התושבים מהווה חסם לשיוויון מהותי, לפיתוח כלכלי, לקידום תעסוקה וחינוך ולפיתוח חברתי של החברה הערבית. מניסיוננו, ממצאי המחקר מעידים במידה רבה על מצב התחבורה הציבורית במרבית היישובים הערביים בישראל. תמונת מצב דומה עולה גם בממצאי דו"ח מבקר המדינה שפורסם במרץ 2019 . כיוון שהפערים בתחום לא ייסגרו עד שנת 2020 , משרדי התחבורה והאוצר נדרשים (1( לאמץ את שיטת המדידה שהוצגה במחקר זה; (2) להרחיבה לכלל היישובים הערביים; (3( לתכנן את הקצאת המשאבים לסגירת הפערים בתחבורה הציבורית בהתאמה לממצאים שיעלו מהבחינה.

המלצות המדיניות במסמך זה מכוונות להמשך השקעה במשאבים החומריים, להעמקת ההיכרות עם התנאים והצרכים הקיימים, ולמתן פתרונות גמישים ויצירתיים, במטרה לחולל שינוי אמיתי ולספק לאזרחים הערבים בישראל שירותי תחבורה ציבורית איכותיים ואמינים שיובילו לצמצום הפערים החברתיים והכלכליים ביניהם ובין האזרחים היהודים.

להלן סיכום ההמלצות –

1. ועדת ההיגוי הממשלתית תאמץ את שיטת הבדיקה המוצגת במסמך זה ותחיל אותה על כלל היישובים הערביים כדי לכמת את הפער העדכני בין יישובים ערביים ויהודיים בתחום התחבורה הציבורית. בהתאם לתמונת המצב שתתקבל, יש להתאים את אופן הקצאת התקציב ולקבל החלטה על המשך הקצאת משאבים שוויונית ומתקנת של 40% מסך תוספות השירות בתחבורה ציבורית ו/או 100 מיליון ש"ח בשנה (הגבוה מביניהם), לפרק זמן ריאלי לסגירת פערים אלה.
2. באמצעות אחראי התחבורה הציבורית, משרד התחבורה והרשויות המקומיות הערביות יאספו מידע ויטמיעו את הידע המקומי לטובת גיבוש פתרונות להפעלת שירותי תחבורה ציבורית יעילים ואיכותיים.
3. משרדי התחבורה והאוצר יבחנו את המודל המוצע של אחראי תחבורה ציבורית אזורי ויגבשו בהתאמה הקצאת תקנים למען שיפור שירותי התחבורה הציבורית גם ברשויות המקומיות הקטנות, מתוך חשיבה אזורית.
4. משרדי התחבורה והאוצר לא יגבילו את תקופת התקצוב של משרת אחראי התחבורה הציבורית ברשות המקומית ויאריכו את המועד מעבר לשנת 2020, כדי לתת הזדמנות אמיתית לעבודת האחראי ברשויות המקומיות ולמודל העבודה האזורי המוצע. כמו כן, מומלץ להגדיל את היקף השכר המוצע למשרה בהתאם לפרופיל המקצועי הדרוש, כך שיאפשר למשוך כוח אדם איכותי לרשויות מקומיות שנתקלו בקשיי גיוס ובאיוש המשרה
5. משרד התחבורה והרשויות המקומיות יקדמו תכנון והפעלה של שירות תחבורה ציבורית עירוני המבוסס על היכרות עם התנאים הפיזיים וצורכי התושבים, ויגבשו פתרונות יצירתיים בהתאם. אנו ממליצים כי משרד התחבורה והרשויות המקומיות יכינו תוכנית תחבורה ציבורית לשלב הביניים, ויתכננו מסלולי קווים על בסיס דרכים קיימות שרוחבן 6.5 מטר לפחות, המאפשרות מעבר של כלי רכב קטן (מיניבוס, טרנזיט או מונית שירות). כמו כן אנו ממליצים שמשרד התחבורה ינחה את החברות המפעילות לבחון הפעלת תחבורה ציבורית ביישובים הערביים בדרכים קיימות ובכלי רכב קטנים.
6. אנו ממליצים למשרד התחבורה ולרשויות המקומיות הערביות לפעול להכנת תוכנית אב לתחבורה ציבורית בכל היישובים הערביים בישראל, שתאפשר לתכנן, לתעדף, ולתקצב את רשימת תשתיות התחבורה הנדרשות לפיתוח כדי להפעיל שירותי תחבורה ציבורית איכותיים לרווחת התושבים.

לקריאת המחקר המלא, אנא הורידו את קובץ הPDF.