סיכוי-אופוק לשוויון ושותפות (ע"ר)

להורדת הפרסום כ-PDF

לקריאת המחקר המלא, אנא הורידו את קובץ הPDF.

הקדמה

התחדשות עירונית היא שם כולל לתהליך שבו אזור עירוני מדורדר מבחינה פיזית או חברתית, משתקם והופך להיות מקום נעים וטוב לתושביו. התחדשות עירונית באופן אידיאלי, נעשית בשיתוף עם התושבים ומתייחסת להיבטים פיזיים, כמו דיור, מרחב   ציבורי, מוסדות ציבור, כבישים ותחבורה ציבורית, ולהיבטים חברתיים שונים. בשנים האחרונות הפכה התחדשות עירונית בישראל לשם נרדף לפינוי בינוי ולתמ"א .38 עם זאת, הניסיון העולמי וגם הניסיון המקומי מלמדים שקיים מגוון הרבה יותר רחב של כלים ליצירת שינוי פיזי וחברתי ולחידוש המרקמים הוותיקים.

האזורים הוותיקים בישובים הערביים סובלים מאתגרים פיזיים רבים כתוצאה מאפלייה ארוכת שנים בתקציבים ובמשאבים, לרבות משאבי קרקע ומשאבי תכנון. אפליה זו באה לידי ביטוי בתשתיות ברמת תפקוד נמוכה; בהעדר גנים ופארקים ציבוריים; במחסור חריף בבתי ספר, מתנ"סים, גני ילדים ומעונות יום; במצוקת דיור; בתחבורה ציבורית ברמת שירות נמוכה ועוד. מטרתו של מחקר זה היא לבחון כיצד ניתן לצמצם את הפערים המתוארים ולהפוך את האזורים הוותיקים ביישובים הערביים לאזורים טובים יותר עבור תושביהם.

הכלים של פינוי בינוי ותמ"א ,38 אשר נותנים פתרונות בעיקר לערים יהודיות או לערים מעורבות במרכז הארץ, לרוב אינם מתאימים לאזורי פריפריה בכלל, ולאזורים הוותיקים ביישובים הערביים בפרט. לאור זאת, בעבודה זו אנו מבקשים לאתגר את גבולות השיח על התחדשות  עירונית,  ולפתח  כלים  אלטרנטיביים  להתחדשות  המרקמים  הוותיקים בישובים הערביים.

הכלים שפותחו במסגרת עבודה זו עוצבו כדי לתת פתרונות יעודיים לאתגרים הפיזיים באזורים הוותיקים, תוך התאמתם לצרכים ולאופי החיים של תושבי המקום, ותוך התייחסות לחסמי התכנון והפיתוח שמאפיינים את הישובים הערביים. אנו תקווה שהכלים שפותחו כאן ייצרו פיתרונות פיזיים לשכונות הוותיקות ויהוו אמצעי אפקטיבי לקידום תהליכים נרחבים כמו הקמה ושיקום תשתיות, יצירת מוסדות ציבור ופארקים, שיפור איכות הדיור, יצירת פתרונות דיור ועוד.

רמת  האפקטיביות  של  הכלים שפותחו במחקר זה תלויה בין היתר ביצירת מסגרת שתומכת,  מתמרצת  ומעודדת  התחדשות  עירונית  בישובים  הערביים.  לשם  כך  כולל הדוח שלהלן רשימה של המלצות רוחביות אשר מימושן יאפשר שימוש רחב היקף בכלים, ויניע תהליכים  משמעותיים  של  התחדשות  עירונית.  אנו  ממליצים  לרשויות  הממשלה הרלוונטיות – הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, משרד השיכון, משרד המשפטים, משרד האוצר ומינהל התכנון – לאמץ את הכלים המוצעים בעבודה זו, ולפעול כדי לעגנם במסגרות הרגולטוריות הדרושות ליישום מיטבי. צעד שכזה יהווה לתפישתנו מהלך חשוב ומשמעותי לצמצום אי השיוויון המרחבי ממנו סובלים הישובים הערביים ויוביל לשיפור איכות החיים של התושבים בישובים אלה.

תקציר המחקר

כתוצאה מאפליה ארוכת שנים בהקצאת משאבים, סובלים גלעיני הישובים הערביים והשכונות הוותיקות שנבנו סביבם, מאתגרים פיזיים רבים. כך לדוגמא סובלים אזורים אלו מתשתיות ברמת תפקוד ירודה, ממחסור חריף בגנים ובפארקים ציבוריים, מכמות מצומצמת של מוסדות ציבור, ממצוקת דיור קשה, ממחסור באמצעי מיגון (ממ"דים ומקלטים,)  מתחבורה ציבורית ברמת תפקוד נמוכה ועוד. במסגרת עבודה זו, אשר מבקשת לסלול את הדרך להתחדשות המרקמים הוותיקים ביישובים הערביים, נציע כלים והמלצות אשר, אם יאומצו על ידי המדינה, יש בכוחם לספק מענה ראוי, הולם ומותאם לחלק גדול מהאתגרים המאפיינים מרחבים אלה; ולסייע לרשויות המקומיות הערביות במאבקן למען תכנון ופיתוח השכונות הוותיקות בפרט, והיישובים הערביים בכלל.

בשנים האחרונות הפכה התחדשות עירונית בישראל לשם נרדף לפינוי בינוי ולתמ"א .38 עם זאת, המציאות בשטח מראה כי כלים אלו אינם ישימים בישובים פריפריאליים בכלל ובישובים הערביים בפרט. יתרה מזאת, מניתוח האתגרים המאפיינים את האזורים הוותיקים ביישובים הערביים עולה שכלים אלו יתקשו לייצר מענה מספק לצרכים הייחודיים המאפיינים את האזורים הללו. לאור זאת, מציע מחקר זה כלים אלטרנטיביים להתחדשות האזורים  הוותיקים  בישובים  הערביים.

מהלך המחקר

תהליך העבודה החל בניתוח של האתגרים הפיזיים וחסמי התכנון המאפיינים את המרקמים הוותיקים. בשלב הבא למדנו את המטרות הקיימות כיום בישראל להתחדשות עירונית, ובחנו את התאמתן לישובים הערביים. מצאנו כי המטרות הקיימות אינן נותנות מענה לצרכים הייחודיים של הישובים הערביים. לאור פער זה, הגדרנו מטרות יעודיות, שהשגתן תאפשר לתפישתנו, לשפר את איכות החיים של התושבים המתגוררים בשכונות הקיימות ביישובים הערביים ולענות על האתגרים הרבים שמאפיינים מרחבים אלו. לצד 'מטרת על' זו, הוגדרו שש מטרות משנה:

1. מרחבים ציבוריים יצירת מרחבים ציבוריים איכותיים לכלל התושבים בתוך השכונות: נשים, ילדים, גברים, קשישים, צעירים ועוד.

2. תשתיות פיזיות שיקום ופיתוח התשתיות הפיזיות במרקמים הקיימים.

3.  שירותים  ציבוריים  – הבטחת מתן מענה לשירותים ציבוריים בתוך השכונות – מעונות יום, חינוך, בריאות ועוד.

4. דיור אספקת דיור הולם ובר השגה לתושבי הישוב, ויצירת מענים משלימים שיעודדו חזרה של אוכלוסיות מקומיות למרקמים הוותיקים.

5. תחבורה ציבורית שיפור התחבורה הציבורית או כל תחבורה אלטרנטיבית הנדרשת בשכונות הקיימות.

6. חיבוריות יצירת חיבורים בין השכונות הוותיקות לשכונות החדשות, לרבות באמצעות  חיזוק  המרכז  ההיסטורי  של  הישוב.

בהמשך, בחנו מהם החסמים שצפויים להקשות על קידום תהליכי התחדשות עירונית ועל מימוש המטרות שהוצגו לעיל, ולמדנו אילו היבטים יש להביא בחשבון בעת פיתוחם של כלים אלטרנטיביים להתחדשות האזורים הוותיקים בישובים הערבים. מהניתוח שערכנו, אשר התבסס על שאלונים שהופצו בקרב אנשי מקצוע ותושבים, על ראיונות עומק עם אנשי מקצוע ועל סקירת ספרות, עלה כי קיימים חסמים רבים להתחדשות המרקמים הוותיקים.

בשלב הבא, פנינו ליצירה ולפיתוח של כלים יעודיים להתחדשות עירונית באזורים הוותיקים ביישובים הערביים. במסגרת שלב זה סקרנו שבעה עשר כלים קיימים להתחדשות עירונית מהארץ ומהעולם. לאחר תהליך של סינון נבחרו ארבעה כלי התחדשות עירונית להמשך פיתוח. כלים אלו נבחרו על בסיס ההתאמה שלהם למימוש המטרות שהוגדרו לעיל ועל בסיס ישימותם מבחינה רגולטורית, תקציבית, תרבותית-חברתית, ועוד.

כלים להתחדשות המרקמים הוותיקים בישובים הערביים

1. חכירה של שטח פרטי על ידי הרשות המקומית לטובת צרכי ציבור

כלי זה מאפשר לבעל קרקע פרטית במרקם הוותיק, להחכיר קרקע מבונה/לא מבונה לרשות המקומית  לתקופת  זמן  קבועה  מראש,  המעוגנת  בחוזה  5-25 שנים.  כחלק מהסכם החכירה, הרשות המקומית תקבל אפשרות להשתמש בקרקע למגוון שימושים, כמו פיתוח שטח ציבורי פתוח, יצירת חנייה ציבורית, הקמת מוסד ציבורי ועוד, בתמורה לתשלום כספי לבעל הקרקע, מימון עבודות הבנייה או פיתוח השטח. עם סיום הזמן הקבוע בהסכם החכירה, השטח יחזור לבעליו.

המלצות מרכזיות לפיתוח הכלי

1. המלצות כלכליות – הקצאת תקציבים גמישים וזמינים לרשויות המקומיות לטובת השימוש  בכלי. על התקציב להיות גמיש ככל שניתן, על מנת לעודד ולאפשר התמודדות עם חסמים אפשריים. התקציבים יכללו:

2. המלצות תהליכיות – הגדרת תהליכי עבודה אחידים וברורים שיאפשרו לרשויות מקומיות לקדם שימוש בכלי מול מגוון בעלי העניין (בעלי קרקעות, הוועדה המקומית ועוד.)

3. המלצות רגולטוריות – ביצוע מספר שינויי חקיקה לטובת השימוש בכלי:

שימוש הקרקע – יצירת הסדר המאפשר לועדה מקומית/מרחבית לאשר היתר לשימוש חורג לשימוש ציבורי, כאשר יוזמת הבקשה היא הרשות המקומית, במסגרת עסקת חכירה ובהסכמת בעלי הקרקע. ההסדר יחול באזורים המוגדרים על ידי ועדות התכנון כאזורים להתחדשות עירונית בישובים ערביים.

הגדרת סל הטבות שיכולה הרשות המקומית "לסחור" בו עם בעל הנכס מלבד פיצוי כספי ו/או עבודות בנייה ופיתוח. למשל הסדרת רישום קרקעות, הקצאה נמוכה יותר לשטחי ציבור בקרקע אחרת שבבעלות המחכיר ועוד.

2. החלפה של שטח פרטי בנוי/לא בנוי במרקם ותיק בשטח בבעלות רמ"י במרקם חדש

הכלי  מאפשר  החלפה  של  קרקע מבונה/לא מבונה בבעלות פרטית במרקם הוותיק בקרקע בבעלות רמ"י במרקם החדש. פינוי שטח במרקם הוותיק יאפשר פיתוח ותכנון של מגוון שימושים לצורכי ציבור, ובמקביל ייצר חלופה אטרקטיבית עבור בעל קרקע שיקבל שטח בשכונה  חדשה.

המלצות מרכזיות לפיתוח הכלי

1. המלצות כלכליות – הקצאת תקציבים לרשויות מקומיות/לרמ"י לטובת השימוש בכלי. על התקציב של הרשויות להיות גמיש ככל שניתן, על מנת לעודד ולאפשר פיתרון של חסמים אפשריים.

ההקצאה תכלול:

2. המלצות  תהליכיות  –  הגדרת  תהליכי  עבודה,  אחידים  וברורים  שיאפשרו  לרשויות מקומיות לקדם שימוש בכלי מול מגוון בעלי העניין (רמ"י, בעל הקרקע, ועוד.)

3. המלצות רגולטוריות – נדרש לבצע מספר שינויי חקיקה לטובת השימוש בכלי:

3. התחדשות מבני מגורים

כלי זה מייצר מסגרת תכנונית, רגולטורית ותקציבית להתחדשות מבני מגורים לצד פיתוח ושיפור המרחב הציבורי. השימוש בכלי יעשה באמצעות יעוד אזורי מגורים במרקמים הוותיקים כאזורים להתחדשות עירונית, במסגרת תכניות מתאר כוללניות ו\או במסגרת תכניות  מתאר להתחדשות עירונית (ברמה המחוזית.)

נקודת המוצא לפיתוח הכלי היא שתהליכי חידוש המגורים במרקמים הוותיקים מתרחשים כיום באופן ספונטני ואורגני באמצעות הריסה של מבני מגורים ישנים ובניה של מבנים חדשים במקומם; תוספת בניה למבנה קיים, בין אם תוספת קומות או הרחבת הבניה לשטח סמוך למבנה קיים, ושיפוץ חזית ופנים המבנים. תהליכים אלו נעשים כיום ללא מעורבות של רשויות ציבוריות, ללא מדיניות מכוונת, ללא תכנון כולל וללא התייחסות לתשתיות ולצרכי ציבור. לפיכך, כלי זה מבקש ליצור מסגרת תכנונית אשר רותמת את תהליך התחדשות המגורים, המתרחש ממילא, כדי להפיק תועלות ציבוריות רחבות יותר, וכן לייצר  מסגרת  רגולטורית  תומכת  אשר  תציע  תמריצים  לחידוש  המגורים  באזורים הוותיקים.

המלצות מרכזיות לפיתוח הכלי

1. המלצות סטטוטוריות

2. המלצות כלכליות – יצירת תמריצים שיעודדו שימוש בכלי הן עבור בתי אב המעוניינים להשתמש בכלי והן עבור רשויות מקומיות.

א. הטבות לבתי אב

ב. הטבות לרשות המקומית

4. השמשה זמנית של שטח פרטי פתוח לצורך גינון ו\או חניה

כלי זה מאפשר לפתח שטחים פרטיים שאינם בנויים, לתקופה מוגבלת, לטובת שני  שימושים מרכזיים – שטחים ציבוריים פתוחים ומגרשי חנייה. השימוש בכלי יעשה באמצעות שימוש בצו גינון או בצו חנייה. זאת בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים,) תשמ"ז – ,1987 אשר מסמיך רשות מקומית לקבוע בצו כי מגרש  ריק ישמש באופן זמני כשטח פתוח לטובת הציבור או כשטח לחניה. פיתוח השטח יוטל על הרשות המקומית. תוקף הצו מוגבל לתקופה של 5 שנים, וניתן להאריכו לתקופה של 5 שנים נוספות בכל פעם. אמנם מדובר בכלי ארעי, אך היתרון בו הוא שמדובר בכלי זמין, שאינו דורש שינוי יעוד לצורך השמשת המגרשים.

המלצות מרכזיות לטובת עידוד השימוש בכלי

המלצות כלכליות – יש להקצות משאבים לתכנון ולפיתוח, וכן לתחזוקה שוטפת, בעיקר ביחס לשטחים המשמשים כגינות ציבוריות.

המלצות רוחביות

לצד פיתוח הכלים ומימושם, אנו מציעים להלן מספר המלצות רוחביות שלתפישתנו עשויות לאפשר  ולעודד  תהליכי  התחדשות  עירונית  ביישובים  הערביים.

הקצאת משאבים לקידום תהליכי התחדשות עירונית

מנגנונים משלימים

הרחבת גבולות שיפוט של היישובים הערביים

כוח אדם יעודי

יצירת שיח מקצועי חוצה מגזרים בנושא התחדשות עירונית ביישובים הערביים

**

המחקר נערך בשותפות בין ארגונית –

סיכוי – ארגון משותף לערבים ויהודים שפועלים יחד מאז 1991 לקדם שוויון ושותפות בין החברה הערבית והיהודית בישראל. עמותת 'סיכוי' עובדת עם רשויות מקומיות ערביות והנהגת החברה הערבית מול משרדי ממשלה, גופים ציבוריים, התקשורת והציבור הרחב, כדי  לחולל  שינויי  מדיניות  שיביאו  לשוויון  חומרי  ומהותי,  לחיים  משותפים  ולמרחבים משותפים לאזרחים הערבים-פלסטינים ולאזרחים היהודים החיים בישראל.

הגר למחקר ופיתוח מדיניות דיור חברתי – גוף אוניברסיטאי שפועל בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב מאז שנת .2014 הגר הוקם על מנת לפתח ידע וכלים חדשים  בתחום  הדיור  ולקדם  מדיניות  שתאפשר  דיור  הולם,  נגיש ובהישג יד לבעלי הכנסה בינונית ונמוכה. המרכז עוסק במחקר אקדמי יישומי בתחום של דיור בהישג יד והתחדשות עירונית, בליווי פרויקטים 'מחוללי שינוי,' בגיבוש הצעות חקיקה ופיתוח כלי מדיניות חדשים. הגר פועל בראייה רב-תחומית ומעסיק אנשי מקצוע מתחום המשפט, התכנון, והכלכלה.

המרכז  הערבי לתכנון אלטרנטיבי (מעל"א) – ארגון לא ממשלתי ללא מטרות רווח, הפועל בישראל. מעל"א הציב לעצמו, כמטרה עיקרית, את ייצוג האינטרסים והצרכים האמיתיים של האוכלוסייה הערבית-פלסטינית בישראל בתחומי התכנון, הקרקע, הדיור, הצמיחה והפיתוח. מטרות מעל"א הן קידום שיוויון בהקצאת משאבי קרקע ובמשאבי פיתוח ותכנון, העצמה של האוכלוסייה הערבית כדי להגן על הזכויות הבסיסיות שלה הקשורות בצדק ושיוויון במגוון תחומים, שיתוף הציבור הערבי בהליכי תכנון ושיתוף פעולה ערבי-יהודי  לפיתוח כלכלי, חברתי ואנושי, של כל האזרחים במדינה.

תודות

הארגונים השותפים מבקשים להודות לכל מי שסייעו בפיתוח הידע, ביעוץ ובליווי צוות המחקר.

את תהליך המחקר ליוותה ועדת היגוי שחבריה תרמו רבות לתהליך החשיבה ולגיבוש ההמלצות: אורית פיילר – ראש צוות מזרח במחוז מרכז במינהל התכנון | אורלי כהן – מינהל התכנון | פרופ' איילה רונאל – ביה"ס לאדריכלות אוניברסיטת ת"א | אינאס פאהום – מהנדסת כפר קרע | אכראם מוחסן – מתכננת אסטרטגית עארה-ערערה | אמג'ד שביטה – מנכ"ל שותף בסיכוי | אמין אבו חיה – ראש אגף המיעוטים במשרד הבינוי והשיכון | אריג' סרחאן–  מהנדסת מג'ד אל כרום | אדר' בשארה ריזק – חברת נור יזמות הכרמל | גורי נדלר – מנהל אגף תכנון, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית | אדר' זאב ארד | אדר' יהונתן כהן-ליטאנט – מתכנן מחוז צפון | אדר' מודי אבירם – אבירם אדריכלים | מודר יונס – ראש מועצת עארה-ערערה | מיכל מריל – מנהלת אגף תכנון ובקרה במינהל התכנון | נועה זרמון ברנט – מנהלת תחום תכנון פרויקטים מיוחדים, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית | פרופ' נורית אלפסי – המחלקה לגיאוגרפיה ופיתוח סביבתי אוניברסיטת בן- גוריון | פרופ' נטע זיו – הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת ת"א | סאמר סויד – המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי | ד"ר ספואת אבו ריא – ראש העיר סח'נין | עומר ואכד – ראש העיר עראבה | עלאא גנטוס – יועץ כלכלי לועד ראשי הרשויות הערביות | פואד עווד – ראש מועצת מזרעה | ראויה חנדקלו – עוזרת ראש מועצת עראבה לשעבר | שחר רוזנק – מנהלת תחום שיתוף ציבור באגף תכנון אסטרטגי במינהל התכנון

תודה למרואיינים שהקדישו מזמנם וחלקו עמנו ידע ותובנות על האזורים הוותיקים בישובים הערביים, שמהווים הבסיס עליו מושתת המחקר: אדר' אדיב דאוד נקאש – אדריכל ומתכנן ערים | אדר' אלי דרמן – דרמן ורבקל אדריכלות בע"מ | אחמד ג'אברין – מהנדס העיר נצרת | איל קנץ – מנכ"ל העיר כפר קאסם | ד"ר אמין סהאלה – מהנדס העיר טמרה לשעבר | ד"ר דפנה בן ברוך – מתכננת ערים ויועצת חברתית בתהליכי תכנון | מוטי זייד – שמאי מקרקעין, זייד את זייד בע"מ | מחמוד עיסא – מהנדס המעצה המקומית עארה-ערערה | נאסר אסדי – מהנדס המועצה המקומית ג'סר א-זרקא | אדר' עדן בר – בר לוי אדריכלים | עורווה סוויטאת – חוקר בפקולטה לתכנון ערים בטכניון | עינת פלדמן – מהנדסת העיר טירה לשעבר | עלאא גנטוס – היועץ הכלכלי של ועד ראשי הרשויות הערביות | אדר' רנא חטיב – יו"ר הוועדה המרחבית בית הכרם | פרופ' ראסם ח'מאיסי – הפקולטה לגיאוגרפיה אוניברסיטת חיפה

תודה לחברי הארגונים השותפים אשר ליוו את תהליך החשיבה: אינה ברנזבורג – רכזת תחום תחבורה בעמותת סיכוי | עו"ד אמל עוראבי – רכז תחום שיווקים בעמותת סיכוי | וג'די ח'לאילה – רכז תחום דיור בעמותת סיכוי | עו"ד ועוס"ק מתן רבינוביץ – מנהל תחום קהילה בהגר | פרופ' נטע זיו – מנהלת אקדמית, הגר

כתיבה: אורי אטינגר ונגה שני
צוות המחקר: מורן אביב, נדב דגן, ד"ר ענאיה בנא, סבסטיאן ולרשטיין, רגד ג'ראיסי ורנין עודה

עיצוב גרפי: לירן רביב גרניט
בתמונה: רחוב באזור ותיק בג'סר א-זרקא. צילום – סאמי ג'ורבאן

למחקר המלא

לקריאת המחקר המלא, אנא הורידו את קובץ הPDF.

Silence is Golden